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孔祥智:構建農業農村優先發展的體制機制

摘要:2019年的中央一號文件,是決勝全面小康攻堅沖刺階段的一號文件,是脫貧攻堅和鄉村振興交匯推進時期的一號文件,是改革開放40年新時代農村改革再出發的一號文件。中國人民大學農業與農村發展學院教授孔祥智作的專題輔導報告,深刻闡述了堅定不移推進農業農村優先發展,構建和實施農業農村優先發展的體制機制和政策體系,對我們全面抓好貫徹落實中央一號文件具有指導作用。

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孔祥智 中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師

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一、2018年實施鄉村振興戰略的進展情況和存在的問題

(一)進展情況

2017年10月,黨的十九大提出實施鄉村振興戰略,要堅持農業農村優先發展。緊接著,2018年的中央一號文件,對鄉村振興戰略的實施進行了具體部署,提出了2020年、2035年、2050年三個階段的目標任務。

2018年2月5日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》,提出統籌城鄉發展,統籌生產生活生態,以建設美麗宜居村莊為導向,以農村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向,動員各方力量,整合各種資源,強化各項舉措,加快補齊農村人居環境突出短板。

2018年9月26日,中共中央、國務院聯合發布《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》,提出按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求,對實施鄉村振興戰略作出階段性謀劃,分別明確至2020年全面建成小康社會和2022年召開黨的二十大時的目標任務,細化實化工作重點和政策措施,部署重大工程、重大計劃、重大行動。

2018年4月24日,農業農村部印發《關于大力實施鄉村就業創業促進行動的通知》,提出按照“政府搭建平臺、平臺集聚資源、資源服務就業創業”的總要求,動員各方力量,整合各種資源,強化各項舉措,通過壯大產業、培育主體、搭建平臺、推進融合,支持和鼓勵更多返鄉下鄉本鄉人員就業創業,努力形成創新促創業、創業促就業、就業促增收的良好局面。

2018年4月13日,農業農村部印發《關于開展休閑農業和鄉村旅游升級行動的通知》,提出以建設美麗鄉村、促進農民就業增收、滿足居民休閑消費為目標,推進業態升級、設施升級、服務升級、文化升級、管理升級,推動鄉村休閑旅游高質量發展,為加快推動農業農村現代化提供有力支撐。

2018年9月30日,農業農村部辦公廳印發《鄉村振興科技支撐行動實施方案》,提出按照鄉村振興戰略的總體要求,調整農業科技創新方向,著力開展關鍵技術創新、生態循環模式創建、典型示范引領、新型生產經營主體培育和體制機制創新,顯著提升科技對農業質量效益競爭力和農村生態環境改善的支撐水平。

2018年12月29日,第十三屆全國人大會常委會第七次會議審議通過了關于修改《中華人民共和國農村土地承包法》的決定,對原法進行了修正,落實了“長久不變”和“三權分置”政策思路,保護了進城務工人員的土地承包經營權益。這是農村土地承包法從2003年施行以來首次大修。此次修改堅持農村基本經營制度不動搖,適應了土地經營權流轉和適度規模經營的發展方向。這次修正有三個重要特點:

一是保護承包方依法自愿有償流轉土地經營權。所有權、承包權、經營權三權分置是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。

二是耕地承包期為30年,屆滿后再延長30年。穩定農村土地承包關系并保持長久不變,有利于堅持和完善農村基本經營制度,堅持農村土地集體所有,堅持家庭經營基礎性地位,維護農民土地權益。因此,修正案作出規定,耕地承包期屆滿后再延長30年。

三是維護進城農戶和婦女的土地承包權益。黨的十八屆五中全會決定提出,維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權,支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。為此,修正案規定,國家保護進城農戶的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件。承包期內,承包農戶進城落戶的,引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方,也可以鼓勵其流轉土地經營權。

第十三屆全國人大會常委會第七次會議還審議通過了關于修改《中華人民共和國城市居民委員會組織法》的決定,對原法進行了修正,把村民委員會任期從三年延長到五年。

2018年實施鄉村振興戰略取得的成效如下:

第一,總體開局良好。全國居民人均可支配收入28228元,比上年增長8.7%,扣除價格因素,實際增長6.5%;城鎮居民39251元,實際增長5.6%;農村居民14617元,實際增長6.6%。全國居民恩格爾系數為28.4%,比上年下降0.9個百分點,其中城鎮為27.7%,農村為30.1%。按照每人每年2300元(2010年不變價)的農村貧困標準計算,年末農村貧困人口1660萬人,比上年末減少1386萬人,280個貧困縣脫貧摘帽,280萬人易地扶貧搬遷建設任務順利完成。全年糧食產量65789萬噸,比上年減少371萬噸,減產0.6%。從2014年以來,貧困人口和貧困發生率持續下降,糧食產量平穩。

第二,農產品貿易穩中有增。2018年,我國農產品進出口額2168.1億美元,同比增7.7%。其中,出口797.1億美元,增5.5%;進口1371.0億美元,增8.9%;貿易逆差573.8億美元,增14.0%。受中美貿易摩擦的影響,2018年大豆進口8803.1萬噸,減7.9%;而食用植物油則進口808.7萬噸,同比增8.9%。

第三,“生態宜居”初見成效。已經形成非農產業帶動型、農產品加工業帶動型、農業旅游業融合帶動型、一二三產業融合帶動型和種植結構優化帶動型等多種模式。

(二)存在的問題

第一,做表面文章。截至2016年底,在23027萬農戶中,10995萬戶的飲用水為經過凈化處理的自來水,占47.7%;9572萬戶的飲用水為受保護的井水和泉水,占41.6%;2011萬戶的飲用水為不受保護的井水和泉水,占8.7%。

使用水沖式衛生廁所的8339萬戶,占36.2%;使用水沖式非衛生廁所的721萬戶,占3.1%;使用衛生旱廁的2859萬戶,占12.4%;使用普通旱廁的10639萬戶,占46.2%;無廁所的469萬戶,占2.0%。

因為看得見、摸得著,大都從“村容整潔”著手,但這是遠遠不夠的。我認為,加快實施農村飲水安全鞏固提升工程、推進“廁所革命”、垃圾污水治理以及基礎設施建設是鄉村振興的重中之重。2019年政府工作報告指出,扎實推進鄉村建設。加快實施農村飲水安全鞏固提升工程,今明兩年要解決好飲水困難人口的飲水安全問題,提高6000萬農村人口供水保障水平。因地制宜開展農村人居環境整治,推進“廁所革命”、垃圾污水治理,建設美麗鄉村。

一些地方還為了村容村貌的整潔、美觀,委托建筑設計機構設計統一的農房樣式供村民選擇。這些由城市建筑設計機構設計的農房一般帶有歐式風格,并且強行推廣,農民建房必須從中選擇,這就造成一些農村建筑歐化現象泛濫,民族風格逐漸失去主導地位,實際上不倫不類。

一些地方在小村并大村過程中強行讓村民上樓,不僅增加了村民的生活成本,極端地區并村后最遠的土地距離村莊遠達10公里,這又增加了勞動成本。

第二,引進資本下鄉,大量流轉土地。這樣會帶來很多隱患,因為資本下鄉必然對土地非農化有所要求,此外,一般種養項目盈利水平很低,企業很難從中獲得超過農民自己種植的收益。于是,企業就搞農產品加工業或者綜合體(聯合體),比如旅游、康養、房地產(小產權房或利用農業工具房用地)等。

第三,農業旅游化。搞田園綜合體,在一個較大的區域或者流域,依據當地資源的獨特優勢而建立起來的集農業生產、農產品加工(初加工)、農業休閑觀光、農業體驗、農業教育等為一體的綜合性、多功能、多主體組織系統。田園綜合體所開發利用的不僅僅是農業生產資源,還包括山嶺、河流、湖泊,甚至寺廟、牌匾、名人故居、農民住宅和地方美食、習俗、戲曲等。

此外,各地基本都是采取招商引資的方式,農民僅僅是土地的提供者。而且,由于各地在建設田園綜合體時主要側重于旅游以及與之相關的房地產,農業反而成為附屬產業。

第四,農業公園。在一定區域內,以農業及其設施景觀為主,輔之以其他自然、人文景觀,集旅游、休閑、采摘、教育、科普等功能為一體,是綜合性很強的特殊公園類型。

農業公園的本質是把農業資源用于旅游和休閑,即使從全世界情況看,農業公園也主要是展示本區域農業發展的成就和特色,其產品生產功能并不突出,2018年以來,很多地方把農業公園建設作為實施鄉村振興戰略的突破口,作為農業轉型升級的突破口,從而掀起了一股農業公園建設熱潮,其目的是不可能達到的,只能削弱農業基礎地位。

我們要充分發揮農業多功能性,通過農業“三產化”提升農民收入水平。同時,優美的生產、生活環境是鄉村振興戰略的題中應有之義。中國是人口大國,“大國小農”的國情要求一定要從農產品供求的大局出發,掌握一二三產業融合發展的節奏,尤其要嚴防農業過分“三產化”。

責任編輯:吳自強校對:王瑱最后修改:
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